• 一、政策解读

（一）政策意图：对城市发展模式的深刻思考

韧性城市概念在我国政策体系中的演进经历了从单纯应急管理到系统风险防控，再到主动韧性建设的三个阶段。早期的政策重心主要集中于灾后救援和应急预案制定，而2023年发布的《关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》则首次将"韧性"作为城市发展的核心目标之一。本次行动方案正是对这一顶层设计的具体落实，明确了2025-2027年的实施路径和考核指标。

这份行动方案的核心，可概括为“一条主线，两大驱动”，其背后折射出国家对于城市发展模式的深刻思考。

一条主线：即通过数字化、网络化、智能化技术，系统性地构建宜居、韧性、智慧的城市基础设施体系。

两大驱动：一是技术驱动，体现在推动BIM、CIM、物联网、人工智能等技术与城市基础设施的深度融合，目标是将物理城市映射为可感知、可模拟、可控制的数字孪生体；二是政策驱动，通过9大类32项具体任务，将宏观愿景分解为可执行、可考核的行动项，形成全国一盘棋的推进态势。

与传统的城市建设政策相比，本方案具有三点显著差异：

其一，强调系统性，打破了以往各部门各自为战的碎片化治理模式，由住建部牵头，联合发改委、财政部、工信部、公安部等九部门共同推进；

其二，注重数字化赋能，将BIM技术、物联网感知设备、城市信息模型(CIM)平台等数字技术作为提升城市韧性的核心工具；

其三，突出全生命周期管理，明确要求"建立房屋使用全生命周期安全管理制度"，推动建筑行业从“建造”向“建造+运维”一体化转型。

（二）政策导向：引导资金和技术向三大领域集中

政策出台的背后是我国城镇化进程进入新阶段的必然要求。随着我国城镇化率超过65%，城市系统日趋复杂，传统治理模式已难以应对日益频发的极端天气、设施老化、公共卫生等系统性风险。数据显示，全国建成超30年的城镇建筑占比已接近20%，预计到2040年，这一比例将攀升至80%，建筑“老龄化”带来的安全隐患已成为迫在眉睫的挑战。

政策明确引导资金和技术向三大领域集中：

一是智能化市政基础设施，包括燃气、供水、排水、供热等城市生命线的实时监测平台建设；

二是城市更新与老旧小区改造，特别强调"政府投入为引导、企业投入为主体"的多元化投融资机制；

三是智能建造与建筑工业化协同发展，鼓励地级以上城市建设智能建造产业基地，培育具有智能建造系统解决方案能力的工程总承包企业。这表明政府正通过政策杠杆，引导社会资本向数字化、智能化、运维服务等领域流动。

• 二、政策影响

（一）业务变化：从“增量市场”到“存量市场”

本轮政策将深刻改变建筑行业的市场格局，催生四大业务增长点，逐步淘汰部分传统业务模式。

城市生命线安全工程：方案要求“推动地级及以上城市在燃气、供水、排水、供热、桥梁、隧道等设施上布设物联感知设备，搭建安全监测平台”，利好从硬件安装到软件平台开发再到数据服务的整条产业链。

建筑全生命周期管理：政策倡导“建立房屋使用全生命周期安全管理制度”，推动建筑从“建成即交付”向“持续服务”转变。能够提供“检测-诊断-改造-养护”全链条服务的企业将获得先发优势。

智能建造与建筑工业化：方案明确“培育智能建造产业集群”，鼓励“深化应用建筑信息模型(BIM)技术”，这对于已在此领域布局的企业构成利好。

城市数据服务：政策要求“构建汇聚融合的数据资源体系”，推动城市信息模型(CIM)平台建设。这意味建筑企业未来可能衍生出城市数据服务这一全新业务板块，从“施工方”转型为“城市数字空间的运营者”。

（二）市场竞争：从“单打独斗”到“生态竞争”

与此同时，华为、阿里、百度等科技巨头可能凭借其在物联网、人工智能领域的技术优势，切入智能建造和城市生命线监测市场；平安、太保等保险机构则可能利用其在风险管理方面的专长，拓展建筑全生命周期保险服务，进而向建筑领域渗透。这些跨界竞争者虽缺乏建筑工程经验，但其技术积累和资金优势不容小觑。

（三）商业模式：从“项目交付”到“价值运营”

面对新政带来的市场变化，企业的价值链需要延伸，从单一的施工向“投资-设计-建设-运营”全链条拓展。企业需客观评估自身能力差距，重点关注四大核心能力：

数字技术整合能力：政策多次强调BIM技术、物联网感知设备、CIM平台等的应用。大多数建筑企业虽已在某些项目试点BIM技术，但缺乏统一平台和标准，更未形成覆盖全产业链的数字能力。未来需重点培育建筑数字孪生、数据智能分析等核心竞争力，否则将在项目竞标中处于劣势。

跨专业协同能力：韧性城市建设涉及建筑、市政、通信、软件、环境等多个专业领域。传统“设计-施工”线性模式已难以满足“智能化市政基础设施建设和改造”的复杂需求。建筑企业亟需打破内部部门墙，建立灵活的项目制组织架构，能够快速组建融合多专业人才的协同团队。

资本运作能力：政策明确“完善投融资机制”，鼓励“以政府投入为引导、企业投入为主体”的多元化投融资体系。这意味着未来项目可能更多采用EPC+F（设计采购施工+融资）、ROT（改造-运营-移交）等模式。建筑企业需提升项目融资、资产证券化等金融运作能力，才能抓住政策机遇。

长期运营服务能力：随着“建立房屋使用全生命周期安全管理制度”的推行，建筑企业需从“建造商”向“建造商+运营商”转型。建筑企业在物业运维、设施管理等领域经验相对有限，亟需构建持续服务能力，否则将只能获取产业链中的微利环节。

（四）财务模型：从“项目思维”到“立体思维”

韧性城市政策将深刻影响建筑企业的盈利能力、现金流结构和资产配置，同时引入新的风险因素：

利润率结构变化：传统施工业务的利润率可能进一步承压，而规划咨询、数字化服务、智慧运维等新兴业务将提供更高的利润空间。某建投集团“工程医院”的模式，全链条服务不仅增强了客户粘性，其技术溢价也使综合利润率大幅提升。

现金流周期挑战：城市生命线安全工程等大型项目投资回收期长，加之可能的运营服务环节，将改变传统建筑项目“前期投入-中期进度款-后期结算”的现金流模式。建筑企业需预判这一变化，防范资金周转风险。

新风险暴露：新业务也意味着新型风险，包括技术迭代风险（投入的技术可能短期被淘汰）、数据安全风险（城市运行数据涉及公共利益和国家安全）以及投资失误风险（前瞻性投资可能因政策变化而无法回收）。

• 三、应对策略

为应对政策所带来的市场变化，建筑企业可从四个维度考虑，进行适当的战略性调整，并立足长远，思考企业战略定位

（一）业务维度：“传统业务升级+新兴业务突破”

实施“传统业务升级+新兴业务突破”的双轮驱动策略。一方面，将传统施工业务与智能化融合，发展“智慧工地”、“数字孪生”等升级业务；另一方面，瞄准三大新兴领域：一是城市生命线工程，发展基于物联网的城市安全监测业务；二是建筑全生命周期管理，提供检测、诊断、修复一体化服务；三是智能建造，提升工业化、智能化、绿色化水平。

（二）区域维度：关注政策导向，聚焦核心城市

实施“聚焦核心城市”的区域策略，将资源向政策试点城市、经济发达地区倾斜。研究表明，社区韧性作为城市韧性的关键尺度，其建设需要充分考虑“城市-社区-个体”多尺度互动。这意味着建筑企业应重点关注那些已开始社区韧性试点的城市，提供整体解决方案而非零散工程。

（三）客户维度：从“项目思维”到“客户思维”

实现从“项目思维”向“客户思维”的转变。政策背景下的客户需求已从单一工程交付变为持续风险防控与运营保障。建筑企业应当主动帮助地方政府客户“构建项目策划储备分级管理机制”，变“钱等项目”为“项目等钱”，从项目源头建立合作，将自身定位为“城市复兴合作伙伴”而非简单的施工方。

（四）模式维度：从“单一施工”到“综合解决方案”

例如：将BIM技术、物联网监测与数字孪生平台融入项目规划设计阶段，实现韧性能力的“前置集成”；发展“城市智慧运营服务”，为城市基础设施提供持续监测、预警及运维保障；挖掘数据资产价值，将积累的结构健康、能耗效率等脱敏数据转化为风险评估报告、决策支持系统等数据产品；整合投融资、技术研发与运营服务能力，实现从“交付工程”到“交付持续城市功能”的转变。

（五）长远思考：明确战略定位、应对产业演化、构建跨越周期的能力

1.明确战略定位：建筑企业面临三种可能的战略定位选择：一是“细分领域技术领导者”，在模块化建造、城市安全监测等特定领域建立绝对优势；二是“综合解决方案集成商”，整合各类技术与产品，为客户提供一站式服务；三是“产业生态平台运营者”，构建连接设计、生产、施工、运维等各环节的产业互联网平台。这三种定位对应的资产结构、能力要求和商业逻辑截然不同。

2.应对产业演化：若政策持续发力，建筑业将逐步分化为“平台型公司”和“专业型公司”并存的格局。建筑企业需基于自身基因和资源禀赋，明确进化方向。若选择平台型路线，需开始构建数据资产、核心算法、行业标准等新型“护城河”；若选择专业型路线，则需在特定领域形成不可替代的技术专长。

3.构建跨越周期的能力：能力建设在短期内是成本，但长期看具有战略意义。一是培育数字化能力，无论是自建数字科技部门/公司，还是整合外部资源，数字化能力在未来不可或缺；二是重塑组织能力，对经营模式、组织模式、作业模式、激励模式等进行系统调整与优化，确保组织能力成为支撑战略转型与业务发展的坚实基础；三是完善人才培养体系，建立系统的人才“选育用留”体系，通过培养产学研深度融合等方式，培养具备创新思维与跨界整合能力的高端人才；四是构建产业工人体系，构建涵盖职业技能培训、职业发展通道和现代化管理的新型产业工人体系，为企业转型升级提供坚实的基础。

韧性城市建设是一场深刻改变建筑市场的行动，它要求建筑企业不仅考虑如何“建得更好”，更要思考如何让城市“运行更安全、生活更美好”。对于建筑企业而言，这既是挑战传统思维模式的冲击，更是重构竞争优势、奠定行业未来地位的历史性机遇。要抓住这样的业务机遇，企业必须以战略决心推动商业模式和组织模式变革，在技术路线、合作生态、管理体系、人才培养、激励机制等方面进行适应性调整，方能在这轮行业洗牌中脱颖而出。

 

来源：建筑前沿 韩远翔