长期以来，国内政府投资非经营性项目的管理体制就是使用单位“自建、自管、自用”，由于投资主体的责任不清而产生的结果是“项目超标准、超规模、超投资”，剩下的亏空逼着政府去填，因为这是“单位行为”，所以政府即使要追究责任，也不知该将这板子打在谁身上。这种“三自”产生的另一个后果就是腐败的滋生，常有“大楼建起来，干部倒下去”的憾事。
    2006年以来，广东试水代建制，并在全国成立了首个专业的管理机构———广东省代建项目管理局，将过去“投、建、管、用”一体化模式逐渐向“投、建、管、用”职能分离模式转化。有效隔离了代建管理机构和使用单位的公务人员与设计、施工等单位的直接利益关联。
    据悉，目前广东全省21个地级以上市中有18个市已开展和实施了代建制或相关试点工作，有14个市成立了代建管理机构。代建制的广东模式逐渐成形。
    曾经乱象
    按照有关政策，非经营性项目的建设，由政府负责投资。这包括党群以及政府、人大、政协、审判、检察机关的办公用房，科教文卫体、民政、劳动社保及广播电视等社会事业项目，看守所、拘留所、戒毒所、收教所、监狱、劳教所、消防设施、法院审判用房、检察院技术侦察用房等政法设施，环境保护、水利设施项目等。
    对于这些项目，“业界”有一个人所皆知的“办事流程”：要么“以大报小”，实际需要1亿元的投资项目，可能只提出估算投资8000多万元的需求，留下的缺口等立项批准后，在项目竣工结算时再向政府申请调整投资安排；要么“以小报大”，实际需要8000万元的投资项目，为提高建设标准，立项的估算投资提出要安排1亿元，头戴三尺帽，留着审批时防着砍一刀，反正是政府安排的钱，花着不心疼。
    “这样一来，所谓的建设项目的‘可行性报告’就变成了‘可批性报告’。”广东省代建项目管理局局长段海金说。
    他表示，规划中的1万平方米，最后可能被建设单位搞到2万平方米；党政机关办公用房是有级别标准的，但一些单位为了服务好自己的领导，拿着政府的拨款为领导们建“超标准”办公室，这样一来，原本800元/平方米的装修标准一下子就搞到2000~3000元/平方米，从而造成超投资。
    国内的一些事业单位立项建房，除了决策过程不严谨的问题外，另一个问题也很严重，那就是“外行搞建设”。
    学校要建楼，就抽一个校长和几个老师组成基建班子；医院要建病房，就抽调一个副院长去负责，然后再抽几个医生。这些人缺乏专业知识很容易处于听凭施工单位指示的境地。
    “投、建、管、用”职能分离防“三超”
    正是为了解决“三超”难题，2006年广东开始在省属非经营性投资领域试水代建制，并于2007年在全国率先成立了专业的管理机构———广东省代建项目管理局，这是国内首个。
    广东省代建局实际上没有立项审批权，只是直接承接发改委明确规定实施代建制的项目。而且是提供服务不收费。
    其承接工程之后，就进入以下的流程：代建局公开招标代建单位———选择专业化的项目管理单位———由代建单位公开招标设计、施工、监理组织建设实施———项目投资审计———质量、工期审核———竣工验收———移交使用单位管理。
    而代建局的主要工作就是“协调代建单位和使用单位”之间的矛盾，“协调代建单位和报建窗口部门”之间的关系，以保证工程质量、工期、投资不超预算目标的完成。段海金表示，使用单位现在有一种心态，“虽然我不负责建设，但我的标准不会降”，而代建单位又是个利益主体，“政府就给我这么些钱，我肯定是看菜吃饭，有多少钱，干多少事。提的要求超投资额，我接受不了”。于是，代建单位和使用单位之间就会产生矛盾，这是一个博弈过程，需要代建局去协调，找到一个利益的平衡点。
    “不让包工头围着领导转”
    “有些官员对我说，代建制减少了很多麻烦，以前自己单位要建房，就会有一堆包工头通过各种关系来联系项目，烦死了。”省纪委监察厅驻省代建局纪检组长王广见说。
    广东省2009年党风廉政建设责任制考核社会问卷调查的结果显示，群众认为不廉洁问题最容易发生的领域就是工程建设领域。
    工程建设领域的腐败已经是屡见不鲜，该领域的潜规则也不断被曝光。一位房地产业界的经理告诉记者，“只要哪个厅局一有项目，包工头、建筑企业就开始打听：这个项目是哪个厅局负责，是哪个领导主管的，下面具体操办的是谁。并绕着圈子去接触你。”
    而代建制给公务人员建了一堵“物理隔离墙”，与贪腐机会隔离。这一制度设计，让包工头找公务人员也没用。这是因为，代建单位都向社会公开招标。加之，工程由社会上的企业来完成，也让不少领导省了心。他们也不用担心下属建工程时会出事，自己也因此被问责等等。
    因此，有人说，代建制的另一大好处就是不让包工头围着领导转，保护了干部，而且使用单位还可以起监督作用，监督代建单位。
    代建之困
    据悉，截至目前，广东省代建局代建的项目已从刚开始的3个试点项目推广到18个项目，总投资15.31亿元，从已完工的代建项目来看，项目基本达到了控制“三超”的目标。
    当然，我们不能认为仅靠代建制就可以解决国内工程建设领域的贪腐问题，解决这一问题依然需要更多的配套政策与制度改良。
    段海金说，推行代建制是政府投资体制改革的新生事物，它的实施必然会触及到利益格局的调整。在代建制实施锁定总投资额和限额设计的条件下，项目的建设标准就不能完全按照使用单位的意愿随意变更，这会不同程度地影响到使用单位的利益。
    的确，代建制改变了政府投资非经营性项目的利益格局，堵死了某些人发财的路子，因此，代建制在一些地区、一些部门推行仍不时会受到一些阻力。
    代建制配套改革要跟上
    另一个困惑来自于上位法改进的滞后。段海金说：“现在，有的工程，报建报批和要求使用单位盖的章累计起来有100多个，而这些审批单位却不认代建局的公章。”
    “这样一来，就使与代建局签订代建合同的代建单位的建设期法人地位得不到相关职能部门认可，而代建单位在办理财政拨款、工程建设等各项手续时也会遇到障碍，从而严重影响项目报建和进度。”广州亚运会网球中心代建项目部项目经理侯准如是说。
    而上述现象与代建制有关的配套改革滞后关系甚密。国务院2004年颁布的《关于投资体制改革的决定》和广东省政府2006年颁布的《广东省政府投资省属非经营性项目代建管理办法（试行）》，都已取消了传统意义上的“建设单位”概念。而原来的“建设单位”概念是项目管理单位、建设单位、使用单位合为一体的，没有明确代建单位的地位。
    因此，代建单位在建设网球中心的时候，发现一些原本说好由代建局盖章即可完成的项目，得不到消防、建设、人防等部门的认可，他们被要求必须到体育局这个使用单位去盖章才可。于是，经常是为盖一个章来回跑几个地方，而代建局协调起来也很难越过法律的约定。
    
    （来源：中华建筑报 作者：赵杨 林亚茗 潘竹清）